北京市智慧城市建设思考与创新实践

摘要:智慧城市是城市高度治理的新形态、创新发展的新模式、数字经济的倍增器。近年来国内智慧城市建设热火朝天,但也出现“文件驱动型”“项目带动型”“盆景展示型”“复制粘贴型”等问题。鉴于此,北京在智慧城市建设中进行深入思考和创新实践,提出智慧城市内涵、建设新思路,同时明确现阶段智慧城市建设的四大举措。
(北京市经济和信息化局党组成员、副局长 潘锋)
 
北京市智慧城市建设思考与创新实践插图
 
关键词:智慧城市2.0;城市治理;四大举措;数据专区建设
北京市智慧城市建设思考与创新实践插图1

一、 关于智慧城市的基本认识

北京市智慧城市建设思考与创新实践插图2
(一)定义内涵
 
智慧城市是新一代信息通信技术与城市经济社会发展深度融合,促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式,也是物理世界与数字世界相互映射、协同交互的城市新形态。智慧城市由物理设施、数字空间和社会人文生态组成,运用通信连接、数据、智能等技术手段,实现对城市实时动态的感知、分析、协调,并能对城市治理和公共服务等作出智能响应,实现城市健康运行和可持续发展。
 
“十四五”时期,新型智慧城市被赋予新的时代内涵,以人为本为核心,城乡一体化发展、城市可持续发展、民生核心需求为主要关注点,绿色为源动力,政府引导、技术支撑以及商业利益驱动为主要动力,数据驱动为核心,产业数字化、数字经济化为全新架构,不断提升资源整合度、治理协同度和多元参与度,构建共建共享的城市生态体系。
 
(二)发展历程
 
新一代信息技术的变革和普及应用,对城市治理和社会运行的方式产生深刻影响。2007年,欧盟提出“智慧城市”建设构想。2008年,IBM公司提出“智慧地球”。2012年,我国住房城乡建设部发布《关于开展国家智慧城市试点工作的通知》,指出智慧城市是通过综合运用现代科学技术、整合信息资源、统筹业务应用系统,加强城市规划、建设和管理的新模式。2014年,国家八部委联合印发《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》,成为我国智慧城市建设第一份系统性的文件。2016年,“智慧城市”首次被写进国家政府工作报告。
 
近年来,我国出台与智慧城市相关的国家政策文件37个、重要讲话20余份(图1),可分为三个层面。一是顶层规划,包括政治局集体学习和领导人讲话,是智慧城市建设的方针和指引。如2020年3月,习近平总书记在武汉考察时指出,城市是生命体、有机体,要敬畏城市、善待城市,树立“全周期管理”意识,努力探索超大城市现代化治理新路子。二是业务规划,涵盖指导意见、规划方案、建设方案、实施方案、行动计划等。如《政务信息系统整合共享实施方案》、《促进大数据发展行动纲要》、《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》等文件,是智慧城市建设的核心和细分政策。三是基础规划,如《云计算发展三年行动计划(2017-2019)》、《关于开展城市信息模型(CIM)基础平台建设的指导意见》等文件,是智慧城市建设的基础和支撑政策。
 
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图1 智慧城市建设相关国家政策
 
(三)存在问题
 
当前尽管国内智慧城市相关的各级政策文件层出不穷,各地建设也是热情高涨。但不可否认,我国智慧城市建设整体水平仍处于深化发展阶段,大部分城市仍然缺乏明确的目标定位和科学的规划措施,在实际建设过程中出现“文件驱动型”“项目带动型”“复制粘贴型”“盆景展示型”等典型问题:
 
1.“文件驱动型”:统筹机制不健全
 
部分城市或地区在推动智慧城市建设时目标宏伟、热情高涨,主要特点是“发文件、讲故事、做宣传”。但在实际落地过程中,重概念、轻行动,靠文件来落实文件,缺乏可操作的总体规划和有成效的方法措施;同时不碰“硬骨头”,难成“真功夫”。其根本原因在于统筹机制不健全。
 
2.“项目带动型”:产业发展思路不清晰
 
部分城市或地区推动智慧城市建设依靠“给项目、落企业、赚税收”,但项目配置豪华,脱离需求实际;产业贪大求全,缺乏统筹规划和整体布局,导致后续建设乏力、投入产出率低。其根本原因在于产业发展思路不够清晰。
 
3.“粘贴复制型”:场景应用不创新
 
没有充分考虑人的多元需求特征,感知人的需求,聚焦社会民生和市场发展痛点、堵点等“小切口”,探索实现场景大应用、部门大协同、制度大创新、成果大共享。缺乏国内领先、特色鲜明的重大智慧应用,服务能力和水平有不足。其根本原因在于场景应用不够创新。
 
4.“盆景展示型”:运营理念不持续
 
最普遍的一种推动智慧城市建设的做法是“建大屏、做展示、接系统”,短期内形成可“参观”、可“上报”的素材。但由于缺乏对真实需求的判断,导致“盆景”只可远观,实战应用效果差、绩效不够显著。其根本原因在于缺乏长效运营理念。
 
北京市智慧城市建设思考与创新实践插图1

二、 北京智慧城市建设的新认识

北京市智慧城市建设思考与创新实践插图2
(一)概念新认识
 
1.智慧城市概念
 
目前,业界对智慧城市的基本概念有多种不同的角度和表述。从城市治理角度,智慧城市是把新一代信息技术充分运用在城市中各行各业基于知识社会下一代创新(也即创新2.0)的城市信息化高级形态,实现信息化、工业化与城镇化深度融合,有助于缓解“大城市病”,提高城镇化质量,实现精细化和动态管理,并提升城市管理成效和改善市民生活质量。从城市发展角度,智慧城市是全面推动新一代信息技术与城市发展深度融合,引领和驱动城市创新发展的新路径,是形成高效智慧、充满活力、精准治理、安全有序、人与自然和谐相处的城市发展新形态和新模式。从城市管理角度,智慧城市是运用新一代信息技术,促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式,是集城市规划、产业发展、基础设施改造、城市管理创新、公共服务改善、政府职能转变等为一体的城市科学发展新实践。
 
我们认为,智慧城市在不同的发展阶段有不同的概念范畴。2020年以来,党中央、国务院围绕“数据要素”“数据流通”“数字经济”等密集出台了一系列政策措施,使得智慧城市的实质内涵有了进一步的延展和深入,总体上涵盖了三个方面:一是城市高度治理的新形态[7],二是创新发展的新模式,三是数字经济的倍增器。
 
2.智慧城市边界
 
智慧城市的边界内涵有“大、小”之分。其中:“小智慧城市”侧重城市精细化治理,强调新一代技术应用,注重政府内部信息化。其典型实施路径包括:建设新型基础设施、搭建各种技术平台、建设领域信息系统、做好技术规范标准等。“大智慧城市”侧重产业培育孵化,强调数字经济发展,倒逼政府内部变革。其典型实施路径包括:建立内部统筹机制、推动多跨场景设计、开放数据要素市场、布局新型产业应用。
 
(二)发展新思路
 
北京的智慧城市建设历经“数字北京”“智慧北京1.0”“智慧北京2.0”三个阶段。2021年3月,北京市发布了“十四五”时期智慧城市行动纲要,围绕“建设全球新型智慧城市标杆城市”的总体目标,将智慧城市作为“政府变革新抓手”“智慧生活新体验”“万亿产业孵化器”及“科技创新策源地”,全面进入“智慧城市2.0”阶段。
 
1.发展思路
 
在“四梁八柱深地基”框架基础上,夯实新型基础设施,推动数据要素有序流动,充分发挥智慧城市建设对政府变革、民生服务、科技创新的带动潜能,统筹推进“民、企、政”融合协调发展的智慧城市2.0建设。围绕“放管服”改革的主要矛盾,牵引政府流程再造、部门协同,创新体制机制,成为“政府变革新抓手”;聚焦高频难点民生问题,增强科技赋能,提升公共服务质量和民生保障能力,创造“智慧生活新体验”;通过全域场景开放、数据有序流动,吸引创新要素,落地创新成果,推广“灯塔”示范项目,助力建设“科技创新策源地”。
 
2.主要任务
 
主要任务包括加强感知、平台赋能,夯实智慧基础;整合资源、通达渠道,便利城市生活;统合力量、联通各方,提高政务效能;开放共建、繁荣生态,促进数字经济发展;把握态势、及时响应,保障安全稳定;整体布局、协同联动,强化领域应用等六方面。
 
北京市智慧城市建设思考与创新实践插图1

三、 现阶段北京智慧城市建设的新举措

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北京市自2018年启动“北京大数据行动计划”以来,按照“四梁八柱深地基”的总体框架,建立了数据“汇-管-用-评”的闭环体系,为智慧城市建设打下了“硬实力”和“软基础”。目前,北京市正在按照“大智慧城市”的范畴,全方位、立体化地推进智慧城市2.0阶段的建设。关键措施包括;以四级规划管控建立内部统筹机制、以数据专区建设开放数据要素市场、以全域场景开放构建新型产业生态、以城市副中心建设打造特色示范标杆。
(一)以四级规划管控建立内部统筹机制

1.坚定实施四级规划管控

北京市制定了智慧城市四级规划管控体系(图2),作为全市统一的“一张蓝图”。通过建立任务指引发布、规划设计编制、规划设计评估、领域跟踪支撑、实施效果评价、政策标准完善的管理闭环,推动政府治理方式的变革。

北京市智慧城市建设思考与创新实践插图4

图2 智慧城市四级规划管控体系
具体地四级规划管控体系由四部分组成:一是规划编制评审体系,对智慧城市建设的总规、控规、感知体系、算力平台等全局规划,及部门规划、分区规划和领域专项顶层设计进行全生命周期评审,最终形成清单入库。二是实施动态监督体系,从规划全周期、项目全周期和企业白名单三个维度上进行动态监督。三是政策法规和标准规范体系,包括相关的法规法规、制度办法和标准规范。四是统筹技术支撑体系,包括规划和项目的全周期管理、企业白名单管理及“七通一平”基础设施的统一管控。
2.强化城市共性基础设施
北京市在大数据行动计划“四梁八柱深地基”的总体设计基础上,按照“统分结合、串并协同、能用尽用、能汇尽汇”的原则,进一步规划智慧城市共性基础平台的总体框架,形成共性支撑、相互贯通的统一体系——“三七二一”架构(图3)。同时优化产业结构,把绿色低碳发展理念纳入宏观经济治理发展大局。
 

北京市智慧城市建设思考与创新实践插图5

图3 智慧城市共性基础平台总体框架体系
其中:“三京”指面向百姓的京通、面向政府部门的京办、及面向领导决策的京智(城市大脑);“七通”指“一码”(城市码)、“一图”(空间图)、“一库”(基础工具库)、“一算”(算力设施)、“一感”(感知体系)、“一网”(通信网络)及“一云”(政务云);“两保障”指标准规范体系和安全保障体系;“一平”指大数据平台。
 
3.明确控制“红线”要求
 
北京市在智慧城市“总体规划”基础上,进一步制定了“控制性规划”,按照“控入口、控数据、控底层”的思路,以“三京”和“七通一平”为智慧城市骨架和核心控制手段,划定控制红线、明确约束要求(图4)。

北京市智慧城市建设思考与创新实践插图6

图4 智慧城市控制性规划“红线”要求

其中:“控入口”以应用统一接入为核心,依托“三京”将零散“作坊式”服务向集中化、综合化智慧服务转变,框定智慧城市对内对外的服务格局和面貌。“控数据”以“汇、管、用、评”的数据资源调配“通渠”连接应用,充分汇聚、汇通数据并按需供给应用,框定智慧应用建设运行的机制。“控底层”以体系贯通的共性平台为基础,依托“七通一平”推进智慧城市集约建设和一体互联,框定智慧城市的架构体系。

(二)以数据专区建设开放数据要素市场

数据专区是加快推动首都新型智慧城市建设和打造全球数字经济标杆城市的有效实践路径。按照“政府引导、市场运作、创新引领、安全可控”的原则,针对重大领域、重点区域或特定场景建设专题数据区域,打造成为国际领先的数据要素高效流通核心枢纽,重塑政府和社会数据流通融合体系,推动数据要素跨境流动和国际合作,构建数据要素全流程保障规则,充分释放数据要素价值红利。将数据专区打造成为政企数据融汇互通的桥头堡、扶持企业创新成长的孵化器、助力产业生态发展的永动机。

1.搭建政府社会数据桥梁

打破数据壁垒,把散落、孤立、割裂的政企数据打通,将数据之“沙”融汇成“塔”,帮助政府和市场主体将海量数据盘活,打通数据要素市场各产业链环节,保障数据要素生产、分配、流通、消费、跨境等各细分领域循环畅通。

2.创新多元参与运营模式

创造数据专区良好的制度环境,政府牵头搭建数据专区开源社区和平台,释放企业创新主体能力,通过培育“多元化主体共同参与、多方合作共赢”的新业态,构建大中小机构或企业融通发展的良性生态,形成行业领军机构或市场主体牵头专区运营,中小企业聚焦专业深耕,充分发挥自身优势,以数据、算法、模型、技术、渠道等多种方式参与其中,激发市场主体创新活力,孵化商业模式,扶持企业创新成长,助力新形势下数字驱动的经济高质量发展和实体经济数字化转型。

3.打造多级数据要素市场

通过释放和发展数字化生产力,有机融合数据、技术、资本等全要素,带动场景应用、政企协同、运营管理、产业升级和生态培育,打造成为具有国际竞争力和影响力的数字产业集群。

4.构建数据安全管控体系

在管理上严格落实国家数据安全法、个人信息保护法等法律法规,从技术上采用安全多方计算、同态加密、数据脱敏等策略和手段,在安全可控的前提下稳步推进各场景应用。

(三)以全域场景开放构建新型产业生态

智慧城市是一系列技术、数据和场景的组合。以全域场景开放为切入点,围绕场景开放、数据开放、技术打磨三轮驱动,发挥智慧城市“大孵化器”的作用,激发数字经济新业态、新模式,构建新型产业生态。

1.促进产业深度挂钩

与产业深度挂钩,找到生长内驱力。城市的自我生长过程加上信息技术的高速应用,推动智慧城市的螺旋式循环发展。通过建立物联、数联、智联一体化的城市感知体系,对城市的物理空间进行全域感知,并进一步融合政府、企业及各类社会数据,促进产业的自造血、自循环和自生长,从而从资源、平台、环境、市场等多个维度推动智慧城市发展。

2.推动全域场景开放

推动全域场景开放,构建产业生态。围绕场景开放、数据开放、技术打磨三轮驱动,发挥智慧城市“大孵化器”的作用,激发数字经济新业态、新模式。通过人工智能、区块链、大数据、隐私计算等公共技术平台,搭建面向全社会的共性技术服务平台,并充分利用北京的高校人才优势、央企国家队和各部委优势以及独角兽科技企业优势,为智慧城市的产业生态提供基础支撑。同时,一方面积极吸引创新要素,形成由政府机构、运营者、科研机构、开发者、投资机构形成的政企联盟;另一方面在开放场景相关行业管理、大数据管理使用、联盟运行等方面加强规范性约束和保障,并通过“揭榜挂帅”“毛遂自荐”“首场景”等机制创新,承载数据专区、“灯塔”示范项目、智慧城市实验室等一系列重大应用,形成一批落地创新成果(图5)。

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图5 智慧城市产业生态建设思路

(四)以城市副中心建设打造特色示范标杆

按照国家要求,要将城市副中心作为北京市智慧城市高质量发展标杆、基础设施共建示范标杆、创新场景示范标杆和区域特色示范标杆。因此,城市副中心作为数字经济的“主战场”、智慧城市的“样板间”、及京津冀协同的“桥头堡”,是目前北京市智慧城市建设的关键发力点。

1.设计思路总领建设脉络

北京城市副中心智慧城市建设正按照“骨架基础-器官系统-区域生命体”的设计思路积极推进。

骨架基础方面,进一步夯实“七通一平”的数字基础底座。器官系统方面,结合“三京”及一网通办、一网统管、城市规划建设运行管理、智慧教育、智慧交通、数字化社区、跨体系数字医疗等重大领域应用,打通市区两级应用。区域生命体方面,结合城市副中心的行政办公区、张家湾设计小镇、运河商务区、文化旅游区等“四区特色”,支撑慢行自动驾驶、智能场馆、智慧政务,数字设计、近零碳示范,金融科技、智慧建筑,智慧文旅、智慧平安社区、元宇宙等一系列场景应用,构建安全风险综合监测预警体系,最终服务于“优政-惠民-兴业-安全”的“四梁”目标。通过政策改革创新单,强力吸引企业到副中心落户集聚。

2.四大区域打造样板城市

“十四五”时期,北京将立足原有突出产业重点,聚焦城市副中心行政办公区、运河商务区、张家湾设计小镇、文化旅游区四大重点区域,借鉴“冬奥大脑”推进经验,最终赋能城市副中心“城市大脑”,并提升副中心政务协同办公工程,合力把城市副中心打造为智慧城市的“样板城市”

一是智慧运河商务区。聚焦金融科技、绿色金融,以“金融、科技”为特色,开展数字金融科技产业培育孵化。同时在城市副中心围绕服务金融产业,打造一体化金融服务平台;加快推进数字人民币试点,探索设立数字人民币运营实体;支撑绿色金融发展,形成碳交易经济体系,探索碳币、碳码场景应用。二是智慧文化旅游区/环球度假区。聚焦元宇宙、数字文旅,以“文化、消费”为核心,打造首个元宇宙数字消费产业集群。依托环球影城影响力,这里会建设为元宇宙虚拟空间,聚合内容制作、动漫游戏等产业生态集群;打通文旅产业数字链条,打造共建、共享、共创的文旅数字化协同供给体系。三是智慧张家湾设计小镇。聚焦数字设计、智慧城市生活实验室,以“创新、低碳”为优势,打造设计行业的数字设计创新示范样板。同时,利用人工智能设计平台与设计资源平台推动设计产业发展,将张家湾“智慧城市生活实验室”场景拓展为建筑级、园区级和街区级实验室,打造“近零碳排放智慧能源示范区”。四是智慧行政办公区。聚焦自动驾驶应用,以“政务、服务”为核心,开展自动驾驶、三大建筑、智能办公等智慧化应用试点。通过开展智能网联自动驾驶示范应用,有关部门会在城市副中心剧院、图书馆、博物馆打造智慧场馆,强化智能行政办公。


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